2008年世界金融危机之后，真实的生活促使人们作出对传统经济学理论框架和宏观调控“需求管理”为主实践经验的反思与“理论联系实际”的创新努力，引发了学界和决策层对 “供给管理”调控与供给侧结构性改革前所未有的重视。“供给侧改革”是2015年年末以来中国经济的热词，本文试基于“新供给经济学”理论创新的努力，从理论密切联系实际的创新、问题导向下引领新常态的动力体系再造创新、通盘规划的系统工程式全局长远创新、以改革为核心以现代化为主轴攻坚克难的制度供给创新等四个层面系统论述供给侧改革及相关认识。

  多年以来，围绕宏观经济学理论，从经济学新兴学科（如发展经济学、制度经济学、转轨经济学等）到新兴流派（如货币学派、供给学派、新自由主义等），无一不重视研究经济稳步的增长动力的有关问题。从全世界内传统宏观经济学关于经济稳步的增长的“三驾马车”动力解说一直被奉为圭臬。然而，若细心观察显而易见，从2008年美国应对金融危机时在宏观调控中采用具有针对性的“供给管理”措施，到中国开启全面深化改革时代决心快速推进的经济结构调整，均不失为推动经济稳步的增长的切实有效措施。这些并未在主流教科书中被注重、看似不合“华盛顿共识”金科玉律却在经济实践中产生实效的宏观调控手段，已引发学界的广泛讨论，对“三驾马车”究竟是否为经济稳步的增长根本动力的讨论也包括于其中。我们所致力构建的新供给经济学认为，仅从需求侧看重“三驾马车”并将其认作经济稳步的增长的动力，认识远非完整，因为经济发展动力的认知框架需从需求侧对接供给侧的结构性动力机制构建，才能得以完成。

  追根溯源，凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中强调的是“有效需求”这一概念，宏观所指为总供给与总需求动态均衡中有支付能力的总需求，由此而产生的经济稳步的增长“三驾马车”理论中所强调的消费、投资、净出口三大动力，自然相应地指向消费需求、投资需求和外贸需求。在短期视野和投资、消费、储蓄三部门框架下，传统宏观经济学理论认为有效需求总是不足的：消费者边际消费倾向递减会导致消费需求不足，资本边际效率递减和强流动偏好会导致投资需求不足，并认为这是形成生产过剩危机并导致高失业率的直接原因。加入开放因素分析后，传统宏观经济学理论在四部门框架下认为净出口需求受到实际汇率的影响，而影响程度最终取决于该国出口商品在国际市场上的需求弹性和国内市场对进口商品的需求弹性，总而言之，最终仍落脚在需求侧。

  但基于需求的以上认识，并不妨碍我们对经济稳步的增长“三驾马车”理论做出一个新视角的定位，即其认识框架实已体现了需求侧管理也必须面对结构性问题，即光讲总量是不够的，必须对总量再作出结构上的划分与考察，这当然可称为是一种认识深化与进步的体现。从灵感源自马尔萨斯需求管理的凯恩斯主义开始，宏观经济学强调的就是侧重于总需求的有效需求层面，并随着微观经济学理论分析框架的更新而抽象为大家所熟知的AD-AS（总需求—总供给）模型。20世纪80年代，以美国经济学家弗里德曼为代表的货币学派强调的实际上是通过货币总量来调节宏观经济。而以消费、投资和出口为核心的经济稳步的增长“三驾马车”理论，则使一直以关注总量为己任的需求管理实已展现出结构性特征。虽然都是基于需求侧的分析，但是从以俄罗斯籍经济学家希克斯的相关研究而抽象产生的宏观经济学模型开始，IS—LM（希克斯—汉森）模型和IS—LM—BP模型显然通过商品市场的决定、货币市场的决定以及开放经济的决定为需求管理拓展出更为广阔、也理应继续得到认识深化的结构性空间，其相关研究也使需求管理得以更好地力求“理论联系实际”来满足宏观调控需要，并实际上在需求侧已难以解决调控当局必须面对的结构性问题，所以会合乎逻辑地延展到“供给管理”问题。

  按照经济稳步的增长“三驾马车”理论，人们已结构化地将消费、投资和净出口视为需求侧总量之下应划分出来认识经济稳步的增长的“三大动力”：从动力的源头追溯，人类社会存在和发展的本原层面的“元动力”，当然是人的需求，有需求才会继之有生产活动来用以提供满足需求的产出，由此产生供给。也是基于这种“元动力”的认识，才有把需求总量作三分的“三动力”即“三驾马车”认识。凯恩斯主义的分析得出：由于消费需求、投资需求和出口需求构成的有效需求总是不足的，所以认为政府应当通过宏观调控手段刺激总需求，同时还不得不具体处理消费、投资和出口间的关系，从而才可实现宏观经济稳步的增长的目标。这一认识框架的内在逻辑，实已指向了一个重要判断：必须把对应三方面需求的结构性响应因素——供给的方面纳入研究，但在传统经济学中这一框架隐含的（非内洽的）“完全竞争”假设下，在绝大多数经济学家那里，这种应继续努力探究的供给侧分析认识，却被简化为“市场决定供给结构并达于出清”而无须再作分析的处理。

  无论如何，三大“动力”说赋予需求侧管理以结构性特征，使其得到了注入新鲜活力的新发展。沿着IS曲线所表示的投资决定，LM曲线所表示的利率决定，以及BP曲线所表示的实际汇率决定，经济稳步的增长“三驾马车”理论推动传统宏观经济学在继AD-AS均衡之后，走向IS—LM—BP的均衡。相应地，落实到宏观调控政策主张方面，也从原来的强调总量调节合乎逻辑地发展到通过货币政策和财政政策带有结构性地刺激消费、投资和出口需求来实现宏观经济稳步的增长的政策主张层面。回归到经济实践中，甚至灵活性更好地表现为结构性地调整三大“动力”中的某一个或者某两个，以此来达到弥补一方或两方的疲软，在权衡中最终均衡地实现经济稳步的增长的目标。这一点，我们一方面在全球经济宏观调控范例中可得印证，比如2008年美国金融危机后相继爆发欧债危机，发达国家市场遭受重创，以中国为代表的新兴市场一致感到出口需求严重不足，从而大角度转向拉动内需、加大国内投资与消费来实现宏观经济稳定增长；另一方面还可在学界对宏观经济的讨论中常年关注三大“动力”在短期与长期中作用的比较、正负面效应、调控手段等等讨论中认识其无可回避性和可观的分量。因此，三大“动力”分析认识对需求侧管理的贡献已无须赘言。

  但更加关键地，我们注意到三大“动力”认识虽然在某些特定的程度上满足了需求侧管理的宏观调控需要，但是并不可以真正在需求侧得以实现其认识与逻辑的周延。学界前一段时间很关注的“三驾马车”是否为经济稳步的增长根本动力的问题，结论的指向性非常明确，基本表现为否定一侧。然而，究竟其为何不能成为经济稳步的增长的根本动力，则说法不一，有观点认为其只是国民经济核算指标、有短期特征、影响的是GDP需求边，有观点认为需求侧三大“动力”已跟不上现代经济发展步伐，提出了经济稳步的增长的新“三驾马车”，内容又不一样，有的认为是城镇化、信息化和民生建设，有的认为是原“三驾马车”的引擎升级等。

  我们则认为，“三驾马车”不能构成经济稳步的增长根本动力的原因，在于其并不能仅在需求侧继续实现其“动力”特征与功能。消费、投资和出口三大认识上所称的“动力”，其实已是“需求”这一“元动力”层面不得不再作出其结构分析而派生出的结构化认识框架，一旦脱离了元动力层面而变为合力的部分，便已失去了元动力属性和定位，所以严格地作学理的推演，这三个力自然不可能归为“根本动力”，只是“动力”的不同传递区域在人们认识上的一种归类。从研究者针对实际生活应做的需求原动力的回应考察或动力响应机制认知来说，不能不进一步沿需求侧的“结构化”认识推进到供给侧响应机制的相关分析认识——意在反映和指导实际生活的经济学理论理应如此。如果仅局限于消费需求、投资需求和出口需求的层面，便走入了近年学界已普遍不再满意的局限性状态。

  第一，仅从需求侧看消费，带有过强的静态特征，这与真实商品市场中种类更新日新月异这一现实大相径庭，许多新消费动力的产生并非因为消费需求发生了变化，而恰恰是对消费的供给发生了变化。

  第二，仅从需求侧看投资，带有过强的主观特征，按照对投资需求的重视，似乎刺激了投资需求就能够在经济体量上有所体现，而现实的经济实践绝非如此，最典型的例子就是中小企业投资需求强烈而充分，但投资供给却往往跟不上；同样的投资规模，不同的投资机制和投资结构，结果可能有天壤之别，诸如此类例子不胜枚举；长期资金市场中如资源错配、结构性失衡的格局长时期存在，在这种情况下再大力刺激需求于宏观经济显然极易导致长板更长、短板更短，百害而无一利。

  第三，仅从需求侧看出口，多带有纯比较优势理论与纯汇率理论主导的色彩，出口产品在国际市场中影响力越大则对本国宏观经济稳步的增长的拉动作用就越强，这种利用经济学抽象模型演绎的分析无可厚非，但真正落实到全球化背景下的开放经济中，发展中国家通过后发优势赶超发达国家的增长路径显然难以得到全面解释，常识就能告诉我们，仅仅是实际汇率的变化并无如此大的魔力，先进经济体对后进经济体的“高端选择性供给”往往对于双边贸易的中长期基本格局具有某种决定性意义。

  总而言之，在需求侧对“元动力”的认识发掘推进至“元动力—三动力”，为需求管理带来的“得”与“失”便构成了一个悖论：一方面，需求侧的“总量”观与简洁的“三驾马车”认识框架，确实在发达市场经济体正常的情况下的实践层面满足了其调控对于“理论指导与支持”的需要；另一方面，仅在需求侧的由“元动力”派生、演化出的“三驾马车动力”机制，在三者合力“怎样合成”上始终解释模糊，特别是经受不了“世界金融危机”冲击考验之下“水落石出”般的审视和回应不了摆脱种种局限引出建设性对策的要求——这种悖论，只有在引入供给侧分析和供给结构与制度机制分析后，才能得到化解。一言以蔽之，“三驾马车”完全没有办法认作拉动经济稳步的增长根本动力的道理在于：对需求“元动力”的回应和传导，关键已不在需求侧。

  消费、投资和出口只是需求作为经济稳步的增长的“元动力”而可进一步做出结构性认知的分析框架，只要沿着“结构性”的角度继续深化认识，就会发现仅在需求侧并不能够真正完成动力认知这一悖论，这强烈呼唤着对与之相对应的供给侧的结构性动力体系与机制的探究。

  显然，“三驾马车”所强调的消费、投资和出口需求三大方面的分别认知，只有联通至消费供给、投资供给和出口供给，才有机会对应地成为各自需求的满足状态，其中蕴含着由需求侧“元动力”引发的供给侧响应、适应机制，或称其所派生的要素配置和制度安排动力体系与机制。

  在经济增长动力的全景图上，首先，我们当然应该肯定需求的原生意义，人活着就会有需求，有需求才有各色各样被激活的动机和满足需求的创业、创新活动。但特别有必要注意一下的是，这些创业、创新活动的动力实已传到、转移到供给侧，供给是需求元动力（“第一推动力”）之后由响应而生成的最重要的“发动机”与增长引擎。事实上，人类从茹毛饮血时代发展到今天，已看到科技革命产生巨大的生产力飞跃，创造着上一时代很难来想象的供给能力，同时这些原来让人很难来想象的供给，并没有充分满足人类的需求，原因是在于人类作为一个适应环境进化的物种来说，其需求是无限的。正因为如此，现实地推动人类社会持续不断的发展的过程，虽然离不开消费需求的动力源，但更为主要的支撑因素从长期考察却不是需求，而是有效供给对于需求的回应与引导。在更综合、更本质的层面上讲，经济发展的停滞其实不是需求不足，而是供给（包括生产要素供给和制度供给）不足引起的。在其中一般而言，要素供给（如生产资料、劳动力、技术供给等）是经济层面的，与千千万万的微观主体相关联；而制度供给是政治社会文化层面的，直接与社会管理的主体相关联。人类的长期发展过程正是因为不确定性的科学技术创新产生一次次科技革命，带来一次又一次生产力的提升，也进而推动制度安排的一轮又一轮改革和优化，使总供给能力一次次大幅度提升，促进并保持了经济的长期发展和趋于繁荣。人类的供给能力现实地决定着人类的发展水平，也正是因为这种原因，我们可划分人类社会的不同发展时代：狩猎时代、农业时代、工业时代、信息技术时代，以后随着生物技术的不断飞跃，我们还可能会迎来生物技术时代。与之相呼应，人类社会经济形态与制度框架上经历了自然经济、半自然经济、自由市场经济、垄断市场经济和“混合经济”的各种形态，包括中国这样一个世界上最大发展中经济体正在开拓与建设的“中国特色的社会主义市场经济”。我们所处的当今时代，全球化的社会化大生产所具有的突出特点，就是供给侧一旦实行了成功的颠覆性创新，市场上的回应就是波澜壮阔的交易生成，会实实在在地刺激需求量开始上涨。这方面例子已有很多，比如乔布斯和他主导创造的苹果产品，再比如“互联网电子商务与金融”这种带有一定颠覆性特征的创新等等。这些动不动就席卷全球的供给侧创新，其真正作用是引导式改变——引领市场潮流和生活方式，改变商品市场的数量、机制、构造和联系，调动与释放了需求的潜力当然也改变了需求的种类、范围、激励和方式，体现在宏观经济中一定是形成增长的动力。

  其次，我们自然而然、合乎逻辑地应当特别注重供给侧投资的特殊性、针对性和结构特征。需求侧强调的投资需求，概念上还是总量中的“三足鼎立”的一足（即“三驾马车”中的一驾），而一旦表现为对应投资需求的投资供给，便成为生产能力的形成与供给，成为消费和出口的前提，并天然地要求处理其具体的结构问题——事实上这恰恰不是传统概念的需求管理就能够完全处理好的。在市场发挥“决定性”作用的同时，只要不是纯理论假设的“完全竞争”环境和完全的“理性预期”行为，政府的供给管理就必不可少，而且在实践中往往还会表现为决定性的事项（可观察美国应对世界金融危机的关键性举措）。仅刺激或抑制投资需求，并不能就同时解决好了结构性问题，必须同时处理好投资的结构优化政策与机制，达到基于结构优化形成的投资质量与综合绩效的提升，才形成势必推动经济稳步的增长的动力（发动机）。比如，当下中国进入“新常态”增长的最关键投资动力源，就包括应当启动以增加有效供给的选择性“聪明投资”，来实现“补短板、挖潜能、转主体、增活力、提效率、可持续”，以达到投资拉动经济稳步的增长的意愿目标。至于外贸的出口净值也决不属于需求管理可直接解决的对象，真正应抓住的，是在全球化进程中的自身结构优化，以及不断的提高国家综合竞争力。

  消费供给、投资供给和出口供给，实际上构成了供给侧的动力机制，这种动力机制带有很明显的结构性特征。与需求侧的均质、可通约明显不同，供给侧的产出是千差万别、不可通约的产品和服务，以及以各种特色表现的必须具体设计、鲜可照搬的制度供给——产品服务供给的升级换代产生“供给创造自己的需求”的巨大动力，制度供给的优化更会带来“解放生产力”的巨大“引擎”与“红利”效果。“物”的供给能力的竞争，也相应地呼唤着与之匹配“人”的利益关系视角的制度供给优化竞争。而通过上述这种与需求侧“元动力”相对应的供给侧的结构性动力机制的优化构建，我们才可以促使经济稳步的增长的“动力体系”浑然天成又升级换代。

  不论是理论工作者还是实际工作者，所普遍认可的“创新驱动”，显然是一种关于发展动力的描述和认知，但如果放到需求侧与供给侧的分别考察中，便可知实指供给问题。因为需求是永无止境的，即是“永新”而“无新”的，经济调控管理所讲的有效需求，只能是指有货币支付能力的需求，即可通约总量状态下的有支付意愿与能力的需求，这种需求会升级、细化、个性化，等等，却在其本身无法具有、无所谓其“创新”含义；唯有到了供给侧，创新才是有实质意义的、必然具体地细分（即结构化）的，且在成败上是不确定、变化多端的，因而特别需要制度激励，包括以制度环境来试错、容错，最终达到创新成功。在一般而言的经济发展中，供给侧的调控管理均不可回避和忽视，对于后发、转轨的经济体，供给管理的重要性还往往会更为突出，比如中国，在特定阶段上和历史时期内，以制度供给统领的全面改革式创新驱动，必然成为其可持续增长的现代化过程能否如愿实现的“关键一招”。

  总结上述，“三驾马车”的实质是需求管理由本义的“总量调控”开始引入结构性认知框架，作为重视“结构性”的成果，这一认识有利于更好满足宏观调控需要，但仍然在理论与实践的互动发展中表现出其局限性；这种把消费、投资、出口的划分看作通过需求管理促进经济稳步的增长的“动力”即“三驾马车”式表述，既有所得，又有所失：得在确实拓展了需求管理的范畴，失在这种“动力”在需求侧难以自我实现；这一得失悖论势必引导我们将探究目光转向供给侧，与需求侧“元动力”相对应的、回应为消费供给、投资供给和出口供给综合形成的供给侧产出及相关的制度供给，才是真正形成了经济发展中至关重要的供给侧动力机制体系。突破需求管理局限而助力经济稳步的增长，亟须推进经济学理论在供给侧研究的创新——在不完全竞争这一更符合真实世界情况的大前提下，认识和把握以物质要素的供给和制度安排的供给所合成的动力源。

  现阶段是中国处在中等收入发展阶段、力求跨越“中等收入陷阱”，对接全面小康和伟大民族复兴“中国梦”历史任务的演进过程中，我们更应以世界金融危机发生之后的经济学反思为重要的思想营养，以宏观经济进入“新常态”为当下背景，切实考虑在“怎么来实现供给侧的结构性动力机制优化构建”上做好文章、下足功夫，即以调结构、促改革，创新驱动，把握好理性的供给管理。

  经济学理论有关经济稳步的增长问题的研讨，可以看作一个还在不断深化揭秘的过程，我们基于一直以来对供给侧的关注所带来的分析认识，在本书中可将认识结论定位为：需求侧“元动力”之上认识进一步形成的“三驾马车”，其实在动力全景解释上已无适用性，必须对应、联结供给侧的动力机制构建，因而也必然引出比在需求侧的分析认识复杂得多、艰巨得多的经济学理论创新与政策优化设计任务。

  已有的经济理论认为，支持经济长期增长的要素（动力源）主要有五个：劳动力、土地及自然资源、资本、制度、创新。国际经验表明，各经济体在进入中等收入阶段之前，前面三项对经济增长的贡献容易较多地生成和体现出来，而进入中等收入阶段之后，后面两项的贡献更大，并且极其关键。所以，中国新时期的增长动力构建，实为城镇化、工业化、市场化、国际化、信息化与民主法治化发展过程由五大要素动力源合乎规律的优化重构而成的混合动力体系。结合中国当前的实际情况，这几个要素方面都存在明显的供给约束与供给抑制，需要通过全面的制度改革，化解制约，释放经济社会潜力，提高经济稳步的增长活力。

  第一，人口红利下降，劳动力成本上升，低廉人工成本比较优势正在与我们渐行渐远。中国人口总量世界第一，改革开放以来，以农民工及其家庭成员为代表的农村人口向城市、向工业领域的巨量转移，是支持中国获得当今经济发展的主力贡献因素之一，支持我们一路走到“世界工厂”。但是，据学界测算，在2011年前后，中国经济发展中的“刘易斯拐点”（通常指劳动力由过剩变为短缺的转折点）已经出现，2012年后社会劳动适龄人口规模每年净减少数百万人，以低廉劳动“无限供给”为特征的劳动力转移及劳动适龄人口充裕状况对于中国经济的贡献和支持，颓势已现，近年在各地不断出现的民工荒、招工难以及劳动力工资水平明显上升，就是明证。与此同时，中国人口结构已明显老龄化。新供给团队的研究表明，在未来不到10年的时间，中国将步入超老龄化社会，速度之快超过日本。通观全球人口与国力变化史，人口基数与结构的变化对国力、国运长远而言具有决定性的作用。因此中国自20世纪70年代以来执行的以严格控制人口数量为目标的人口政策，已到了非调整不可的时候，切不可再作拖延。

  第二，土地制度僵化落后，自然资源粗放、低效耗用。中国土地及相关自然资源管理方面存在的供给机制不能适应市场经济的问题十分明显。随着城镇化的发展，大量邻近城市的农村土地(包括集体建设用地和宅基地等)通过各种形式转化为城市发展用地，这本是城市化的题中应有之义。但是，由于现行土地管理制度过于僵化，未能形成与时俱进的供给机制，征地拆迁补偿的综合成本迅速抬升，并引发诸多社会冲突与件，以及“小产权房”等棘手难题。除土地之外，中国其他各类自然资源方面，也存在着比价关系严重扭曲、市场化价格形成机制缺失，以及政府发展经济急切而强烈的动机之下的粗放、低效使用，已经造成近年来各方面有深切感知的、公众意见十分强烈的各类水体、土壤、大气污染问题以及资源能源挥霍式耗用等严重问题。

  第三，金融压抑明显，对实体经济的多样化融资和升级换代支持不足。无论是从国内储蓄还是外汇储备上看，中国似乎都是世界上“最有钱”的国家。但从资本的使用效率上看，从实体经济得到融资支持的程度上看，中国金融领域存在的供给抑制与供给约束又可居世界之冠。一是利率市场化到现在刚刚走上“行百里半九十”的关键性路程。二是金融市场主体“大小不均”，主体的国有比重过大而民资外资比重过低、超级银行占比过大而中小型金融机构占比过小。三是资本市场结构不合理，主板市场占比过大而创业板、新三板、场外股权交易市场还严重不足。四是除银行间投融资体系高利差抬高融资成本之外，设租寻租、“红顶中介”等，又将创业创新活动的综合融资成本抬得更高。这些导致长期以来中国对经济稳步的增长贡献可观，特别是对就业贡献最大的广大中小微企业，得不到较充分的融资供给，实体经济升级换代“突破天花板”得不到投融资供给机制有力支撑，“三农”领域的金融支持也始终盘桓于政策倡导层面而实质性进展十分缓慢，大众创业、万众创新面临的实质性融资门槛仍然比较高。

  第四，教育体制扭曲、僵化，科技创新驱动力弱。早在党的十六大文件中，就提出了建设创新型国家。中国经济稳步的增长的动力机制应当而且必须强化创新驱动，已成为各方共识。但从进展看，科技研发的创新活力和相关人才的培养、供给机制，被行政化、官僚主义、和种种违反科研规律的不当制度机制所扼制，虽然一方面中国科研人员的论文发表数、专利申请数快速增长，已名列世界前茅，然而另一方面科技成果向产业、市场的转化率不到10%，究其原因，相当重要的前置环节——教育领域即人才培养体系中，由于严重的行政化、应试教育化等而窒息创造性人才的生长，形成“钱学森之问”的难解之题；具有支撑意义的基础科研领域中，激发科技人员潜心研究的体制机制不到位，科研经费管理中繁文缛节的官场化规则近乎荒唐，把对应于官员的行政规则十分起劲地套用于知识分子专家，完全不合科研规律；应用研究中，一是科技成果转化的激励机制明显滞后，二是知识产权保护不力，三是后勤支持机制落后，四是狭窄的部门利益形成“条块分割”式创新阻碍和资源条件共享壁垒。

  第五，政府职能与改革不到位，制度供给仍严重滞后。改革开放以来中国经济社会获得的巨大增长和进步，与政府管理理念的改变、职能的调整、方式的转化、体制机制的不断优化有极其密切的关联。但随着改革进入深水区，政府职能的优化进程与制度变革的推进，已经大为滞后。一是关键功能不到位。市场经济条件下政府的主要功能应是维护公平正义和市场监管、公共服务与社会管理，但实际生活中，市场公平竞争环境受到过度垄断、设租寻租、“红顶中介”等的困扰与损害，假冒伪劣等不良行径往往不能得到有效监管和打击；应有的公共服务被管理部门与环节上的“权力最大化、责任最小化”之争和扯皮推诿所销蚀；应履行的政府社会发展管理规划职能，其形态与水平明显落后于时代要求，各方一再呼吁的把经济社会发展中国土开发整治、城乡基础设施、交通运输、生态环境保护、产业园区和主体功能区“多规合一”，始终未有实质性进展。二是关键和重点领域改革不到位，如财税改革、土地改革、金融改革、国企改革、收入分配改革、人口战略调整等，大都慢于社会预期，党的十八届三中全会后首先由政治局审查通过的财税配套改革方案，实施中已出现与时间表要求不匹配的明显迹象。三是政府支持经济发展手段方式陈旧，仍然习惯于以“政”代“经”，以“补贴”“优惠”“专项”等吃偏饭方式，代替扎实的市场环境打造与市场基础建设。四是政策机制的设计质量往往不高，效果还有待提升，如政府主推的棚改、医改、中心区域交通体系建设等，大方向正确但方案纰漏、缺陷不少。

  作为一个转轨中的发展中大国，追求后来居上的现代化，为成功实施赶超战略，在政府职能方面必然要有意识地把需求管理与供给管理相互紧密结合，而且尤需做好供给管理。这既是基于中国30多年来改革开放的基本经验，亦是基于当下经济发展的现实需要，也是基于对西方主要发达国家近年来在调控、管理经济方面一系列经验教训的总结。特别应当注重制度供给，在新的时期以全面改革为核心，来促进供给侧解放生产力、提升竞争力，以此生成中国经济社会升级版所需的有效供给环境条件，解除供给约束，推动改革创新“攻坚克难”、冲破利益固化的藩篱，充分激发微观经济主体创业、创新、创造的活力。这是续接和有效增强经济增长动力的“关键一招”，也是从要素投入、粗放增长转向供给升级、集约增长，引领市场潮流而创造需求，得以实质性联通“脱胎换骨、凤凰涅槃”式结构调整的主要着力点。

  新供给经济学的思维重点，首先是强调在“四个全面”总体布局新时期，“攻坚克难”地从增加有效供给角度实施制度创新供给和结构优化，衔接从短期到中长期目标的运行调控。因而供给管理的手段，既需注重充分地尊重和敬畏市场，又要理性地、“守正出奇”地引导和建设市场，以经济手段为主，与深化改革优化制度供给紧密结合，进一步解放生产力、构造“又好又快”发展的持续动力源。

  供给侧改革不仅是理论密切联系实际的创新，是问题导向下引领新常态的动力体系再造创新，而且是通盘规划的系统工程式全局长远创新。新供给经济学的研究追求，是兼收并蓄地整合理论经济学、发展经济学、制度经济学、转轨经济学和行为经济学、信息经济学等已有成果中的积极因素和有价值的启迪，把生产力视角的“物与人”和生产关系视角的“人与人”的认识打通，形成“全景图”、“结构图”、“解剖图”浑然一体的认知体系。所以，我们理解的“供给侧结构性改革”和“供给体系质量和效率的提升”决不是简单重复“里根经济学”概念下供给学派主要强调减税的思路、主张，而是着眼全局、长期、综合的系统工程或宏大命题。比如，在中国发展新阶段的“问题导向”下，克服“一条腿长、一条腿短”的发展不协调弊端，就要追求全面、协调、可持续的发展，就特别需要高水平的规划先行，政府牵头提供的这种“规划的供给”，是供给管理与供给体系的极为重要的内容和引领机制。

  所谓规划，首先就是从地上地下大系统的空间结构入手，通过组织供给、运筹有效供给来处理生产力结构（产业集群、物流条件等）和社会生活结构（功能区、公共服务基础设施体系和不动产配置等）中区别对待和通盘协调问题的解决方案。这实质上就是形成综合要素供给体系必须前置的规划供给，并以其带出立足全局、放眼长远的顶层规划性质的理性供给管理全过程。新古典框架主要通过对交易的地理模式、交易效率及分工水平之间关系的研究，阐述了城乡之间人的“自由迁徙”的重要作用。而运用新供给经济学分析框架，特别强调的是看待布局不合理所带来的经济社会问题，一般都在很大程度上带有结构失调特征，仅仅通过需求侧的总量调节势必收效甚微，尤其是城镇化进程中产生的瓶颈制约，只有通过供给侧有针对性的管理举措，内含于具有统筹安排全局要素功能的顶层规划，才能解决这种结构性问题。在国土开发中由于“地皮”独占性所带来的自然垄断因素，客观地要求政府以规划这种“供给管理”手段防范、摒除空间布局优化上的“市场失灵”，同时要充分警惕、全力避免避免自身的“政府失灵”。中国“三步走”现代化赶超战略的指导下，经济历经30余年高速增长，先行的工业化与相对滞后的城镇化的基本国情及其相关的复杂的结构性问题，也势必赋予规划更多供给管理的属性。政府在这方面“更好地发挥作用”，当然要面临挑战，要总结已有的经验教训，要经受时间和历史的检验——比如北京城总体规划上令人扼腕的当年对“梁陈方案”的否定，以及如今在“城市病”倒逼之下启动“京津冀一体化”方案的新决策。

  从国内视角看来，中国目前规划前瞻性不足、水平不高的表现及影响值得高度重视，经济赶超战略下的城镇化与城乡一体化对顶层规划具有迫切要求，顶层规划的过程实质上正是追求理性供给管理的过程。从国际视角看来，世界范围内典型地区和城市的规划提供的实践案例（巴黎、巴西利亚、日本）均已表明，无论城市规划、都市圈规划或是区域规划，规划先行下“多规合一”的顶层规划都应成为供给管理的重要原则与手段，这样才能通过要素供给的优化配置切实缓解经济增长和发展过程中产生的诸多结构性问题。

  基于此，我们主张，中国现阶段必须先行且走向“多规合一”的顶层规划，至少应考虑环境、层次、逻辑和模式四个方面。落实到供给管理的对策建议层面，依次为：实现法治框架下的规划先行；开展多轮针对结构性问题的顶层规划；把握“多规合一”内在联系逻辑；锁定不同发展阶段每轮顶层规划的主要矛盾等四个方面。

  规划必须从全局、长远视野注重经济社会发展的生态演进，发展中经济体更应注重践行经济追赶—赶超战略过程中城镇化与加速工业化匹配方面特别应当打出的“提前量”。这种前瞻性之意，并非在于所有规划都要在精确科学预测下做到丁一卯二、严丝合缝，而是科学地打出有弹性的“提前量”。这就要求法治框架下授权于政府牵头编制的顶层规划，一方面做到避免规划中缺乏前瞻性和提前量导致很快出现严重供给短缺所引发的试错式沉没成本，另一方面做到可放可收。例如巴黎虽然在1966年规划前期进行了人口预测，从而划定了巨型规划区域范围，但实践中，1969年突然爆发的经济危机和人口变化使原计划不得不重新调整，8个新城中的3个被取消，其余的也相应缩小了规模，这样的调整并没有对整体规划造成过大的影响或阻滞，通盘规划只是缩小规模，而大部分综合功能仍然得以实现。

  经济社会发展尤其是其高速发展进程中，最大程度上避免“试错—改错”巨大社会成本的保障条件，就是“规划先行”，所有项目建设都应当建立在具有前瞻性，力求高水平的科学规划基础之上，法律所规定的规划权的行使，决不能独断专行、率性而为、朝令夕改。顶层规划关系一个经济体通盘的经济增长和社会发展，尤其可说是关系到发展中经济体能否实现赶超战略目标，具体内容涉及一个经济体国土范围内从城市到农村的所有区域，在落实中涉及土地开发利用、生态环境、文教卫体、交通、市政、水利、环卫等各行各业各个方面。

  现阶段，中国尤其应当在多轮顶层规划开展之前打开行政审批制度结节，达成“多规合一”的合意结果。截至目前，“行政审批制度改革”显然已经涉及更深层的系统性体制性问题层面，要从“减少审批项目的数量”推进至“真正使审批合乎质量要求”，真正达成法治化、系统化、标准化、信息化、协同化、阳光化，就必须结合“大部制”改革，实现政府职能机构的协调联动。除了提高行政法制程度，顺应精简机构的要求之外，更要扩充动态优化设计，以后择时启动整个“大部制”框架下的、行政审批的国家标准化工作，联通“规划先行，多规合一”相关工作的开展。多年来相因成习的由不同部门分头来处理的国民经济发展规划，形式上可以具体化到国土开发、城乡建设、交通体系、环境保护、产业布局、财政跨年度规划等等，这些都应该纳入“多规合一”的综合体系，并基于全国统一的行政审批信息数据库和在线行政审批平台里的有效连通，矫治多部门管规划、“九龙治水、非旱即涝”的弊端，提高政府决策的信息化和整合水平，并实现业务流程的优化再造。这样一个系统工程，不可能毕其功于一役，需要有序推进。

  经济社会是不断发展变化的，城市规划和区域规划，某一次的规划都做不到一劳永逸。尤其就中国的经济社会发展现状而言，所有发展中出现的矛盾和问题亦不可能通过某一次顶层规划全部解决，势必要通过动态处理结构性问题的多轮顶层规划逐步落实、解决。但每一轮顶层规划都应当建立在基于现状对未来进行力求科学预测的基础上，应积极利用先进信息技术（例如：云计算和大数据）进行国土开发的空间功能预测、人口预测、产业发展及结构变动预测、资本增长及流动预测、各项需求及其供给回应的预测等，对人口数量和结构、产业总量和结构、环境压力和制约等等做到心中有数，再将这些合理地打上“提前量”纳入城建、交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面规划的考虑，从而最大程度上避免沉没成本的发生，指导各种要素有序流动与功能互补，提高增长质量、社会和谐程度和发展可持续性。

  立足于中国目前所处的中等收入发展阶段，沿经济增长与经济发展这一线索思考，如何通过顶层规划实现供给侧各项要素安排的统筹协调、结构优化，是“规划先行、多规合一”的目标所在。经济增长要素可分为竞争性要素和非竞争性要素，前者包括土地、劳动力和资本，后者则随第三次科技革命的爆发在以往所强调的技术和制度基础上，增加了信息。除了这些经济增长的动力要素以外，某一经济体发展过程中还存在制约要素，主要包括财政三元悖论制约、社会矛盾制约、资源能源制约、生态环境制约等。顶层规划，显然就是将以上经济增长要素与经济发展制约要素全部纳入系统考虑的、一种通过供给管理实现供给侧优化从而促使经济活力最大化的手段。竞争性要素具有效用分割式专享、仅供有限使用的特点：土地要素总量固定、可流转其使用权但不可流动其形态；劳动力要素可流动、有变化，但其变化具有代际特性与职业黏性；资本要素可变化且可流动，但“一女无法二嫁”。特别值得注意的是，在经济增长中，土地要素对经济增长产生贡献的效应往往与交通网络有关，交通网络越发达，土地要素对经济增长做出有效贡献的能量（经济上可量化为“级差地租”）就越大。科学技术创新与制度供给，则大体或完全属于效用不可分割，受益无竞争性的“公共产品”。随着经济发展，无论采用发展经济学中所强调的弥合二元模式的城乡一体化这一说法，还是采用规划学中所强调的区域性、大都市圈或城市群这一说法，都是体现城市自身形态的升级，而这一升级于经济稳步的增长的要素支持效应方面，实际上就是特定国土空间上环境承载能力、多元要素流通能力、合意配置能力等等实实在在得到的提升。除了数量增长以外，国内外经济学家持续追踪的研究已经不断印证和揭示着非竞争性要素的重要作用，以技术、制度和信息构成的非竞争性要素更多决定着质量增长的实现。技术的发明创造即人们所称的创新，其主体正是劳动力（人力资本）要素，在国内外学者对城市的相关研究中不难发现一个共识，那就是人与人思想交流碰撞中产生的智慧火花通常是创新产生的先决条件，而顶层规划下制度的通盘安排实际上决定着这种碰撞产生的概率，信息互联互通的程度则决定着多大范围内的智慧可以出现碰撞和同一范围内的智慧可能产生碰撞的次数。最后，经济发展的相关制约要素则决定着经济增长要素在多大程度上能够顺利发挥作用，顶层规划中应当尽量通过合理的供给侧安排，缓解经济增长可能遇到的制约因素。

  我们现所强调的“多规合一”，实际上包括国民经济和社会持续健康发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及文教卫体、交通、市政、水利、环卫等专业规划，即专门规划涉及的方方面面。比如，城市通盘规划中的交通规划决定着城市的运转效率。由于能够切实缩短空间距离，城市交通规划同时也是都市圈、城市群规划是否能够合理设计的关键所在。城市生态环境规划目标在于通过规划实现人工生态、自然生态、环境保护与经济发展的有序组合和平衡，在稳态中实现城市和谐、高效、持续发展。这种城市生态环境规划在工业化时期，首先是体现制约特征，因为生态环境达标是劳动力再生产和社会成员生存与发展的基本条件，是不能击穿的底线，在后工业化时期，则颇具更高层次、人文、品位追求的特征（如“望得见山，看得见水，记得住乡愁”）。

  经济社会发展的不同阶段，其所面临矛盾的紧迫性会有所不同。“多规合一”的顶层规划下，每一轮顶层规划都应当首先锁定解决当时面临的主要矛盾。经济发展实践从国外经验来看，首先应当解决的矛盾，就是在原有产业布局基础上进行均衡性区域规划。就中国现状看，东南沿海以长江三角洲、珠江三角洲为代表的工业地带已然形成，东、中、西部发展不均衡、城乡发展不均衡。顶层规划首先应当考虑的是工业化相对落后地区增长极的培养、工业化中等发达地区城市点的扩大以及工业化发达地区城市辐射力的增强，这势必要求通过国土规划、产业布局规划、交通规划、环保规划及专项规划的合理衔接、合理搭配，形成有效的合力。中国广袤土地上，经济发达程度还没有达到所有城市点能够广泛实现便捷连接的阶段，势必要针对工业化程度不同的区域进行规划重点的区别对待。

  针对工业欠发达地区，可启动依托当地资源禀赋建立差别化工业基地的规划项目，工业化水平的提升势必吸引更多人口入驻目标城市，因此目标城市应根据工业、产业发展规划预测未来的人口增长、收入增长，并针对劳动力数量、人口结构及居民收入的预测，有明确的目的性地配以交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面的专项规划。

  针对工业化中等发达地区，可启动以几个“城市点”共同带动“城市面”的一体化规划发展。这一轮顶层规划，是基于由几个“城市点”所划定的大区域共同构成“都市圈”，而其最终追求的发展目标则要形成“城市群”式的均衡发展。以中国现阶段经济社会持续健康发展的案例观察，“京津冀”一体化就是这一阶段必须优化顶层规划的典型。北京“大城市病”已非常突出，其周边的河北地区在全国范围内却甚至属于落后区域，这一类型的顶层规划，应特别注重“网络”和“网状结构”这一概念的应用和落实。交通运输网络是“一体化”规划中的首要关键，地铁、公路、城际铁路等的供给全面跟进，能够实实在在地缩短附属中心与原城市中心之间的空间距离。就中国目前通信网络、物流网络已然全面建立且正趋健全的状况看，是否能够如愿建立高速便捷的交通运输系统，落实到居民交通成本的降低，是“一体化”式顶层规划能够合意实现的必要条件。从空间经济学和制度经济学原理所阐述的交易费用成本和红利来看，对于原本住在大城市的居民而言，红利是远远大于成本的；此外，就发展经济学所强调的发展和改革释放的红利而言，大城市的居民能够更快、更多、更好地享受，也是人口集中于大城市的重要原因。然而，如具体讨论人口已达2300万以上的北京市，城市运转中所面临的交通问题绝非再建几条环路可以解决的，势必要突破现有格局，建立“大首都圈”，以北京市、天津市为点，以外围的河北省为一体，在顶层规划中确立卫星城式的“副中心”所在地、所承担职能等等，在既有信息网络、物流网络的基础上，首先通过高速交通运输体系的落成提升“京津冀”区域空间上的整体性，缩短“副中心”、边缘区与主城中心的空间距离。与此同时，应当在“副中心”等区域全面落实国土规划、产业规划、功能区规划、公共交通规划、住宅区规划等一系列规划有机结合的顶层规划，完成新城建设。在这一点上，中国“京津冀”一体化进程其实颇具与巴西利亚建设相类似的优势，河北地区作为北京和天津两大直辖市的外围，一直以来发展相对落后，固安等连片开发的快速发展与原有开发不足直接相关，也显示了超常规改进的潜力。疏解首都非核心功能给出旧城改建的较大空间，有利于科学、合理的顶层规划下城市群综合功能的实现。在新城建设的过程中则应当特别注重为未来发展预留动态优化的空间，同时可在预算约束线以内尽量高水平地加入对建筑设计规划、自然生态规划与人文保护规划的创新。

  针对几大片工业化发达地区，应在着力推动产业结构转型、优化升级的过程中，灵活掌握因地制宜的都市圈、城市群规划模式，以最大限度地扩展这些地区的辐射面，提振大都市圈以及大都市圈构成的城市群模式下产生的聚合效应。现代城市的产生和发展是生产力不断集聚的结果，城市在诞生伊始数量少，相互之间影响小，而随着城市自身规模扩大、数量增多，已形成或未形成都市圈的几个甚至更多数量的城市，在地理区位、自然条件、经济条件、贸易往来、公共政策、交通网络等多重作用因子下，会逐步发展形成一个相互制约、相互依存的统一体。中国目前较为典型的城市群包括沪宁杭地区、珠三角地区、环渤海地区等，这些区域已经客观上强烈要求的“一体化”态势，需在进一步发展中，高水平地制定区域层面贯彻总体发展战略的顶层规划，把在区域内会产生广泛关联影响的产业高质量发展、基础设施建设、土地利用、生态环境、公用事业协调发展等方面的规划内容有机结合。这是政府“理性的供给管理”所必然涉及的一个管理创新任务。

  贾康，著名经济学家，第十一届、十二届全国政协委员，第十三全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。

  1985 年开始在财政部科研所工作，历任研究室副主任、主任、科研所副所长，于2001-2014年间任所长。在国民经济、财政税收、金融、公共事务等的理论、政策研究领域，有数十年的丰富工作经验。

  多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版数十部专著和 数百篇论文、数千篇财经文稿、访谈。

  2006-07年，两次受之邀座谈经济工作(被媒体称之为“问策”）。

  2013年后，多次应总理之邀座谈、或按全国政协安排向总理建言经济工作。

  2010年1月8日，中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。

  国家（“十一五”、“十二五”和十三五”规划专家委员会委员。国家发改委 PPP 专家库专家委员会成员。中国财政学会原副会长兼秘书长。北京、上海、福建、安徽、西藏、广西等多地人民政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。

  1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。

  2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2021年与刘薇合著出版的《双循环新发展格局》又被评为年度“中国好书”和全国党建精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。